На главную Написать письмо

Анотация

Статья посвящена оценке устоявшейся в юридической литературе позиции о комплексности жилищного права. Автор рассматривает аргументацию исследователей при характеристике жилищного права в качестве комплексной отрасли права и комплексной отрасли законодательства. Также в работе выделяются признаки, свойственные жилищным отношениям и обращается внимание на черты метода их регулирования.

Ключевые слова

Жилищное право, жилищное законодательство, комплексность, жилищные отношения.

 

Комплексность жилищного права: критический анализ

С. И. Суслова, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса Байкальского государственного университета экономики и права

В современной юридической литературе уже практически не подвергается сомнению позиция, согласно которой жилищное право считается комплексной отраслью права. Данный вывод нашел столь мощнейшую поддержку, что даже встретить обоснование иного взгляда становится практически невозможно.

Подобные суждения высказываются уже достаточно давно. Приводить мнения различных авторов той научной дискуссии не имеет смысла, поэтому ограничимся лишь несколькими высказываниями. Формирование таких комплексных отношений и раньше виделось в качестве значительного шага вперед в развитии жилищного законодательства1, исследователи настаивали на наиболее полном охвате всех возникающих в жизни жилищных отношений, правда, лишь при формировании системы изложения жилищного права2. Встречались утверждения и о том, что объединение разнородных общественных отношений и формирование из них разнопрофильной совокупности не оправдано по причине того, что многие из этих отношений уже урегулированы нормами других гражданско-правовых институтов3. При этом предлагались проекты структуры жилищного закона без включения в них административно-правовых норм4.

С какими точками зрения можно столкнуться сегодня при изучении вопроса о жилищном праве и его месте в системе российского права?

Во-первых, понятие «комплексности» используется при изучении любых явлений и процессов, связанных с жилыми помещениями: комплексной считается и отрасль жилищного права, и отрасль жилищного законодательства, и даже конституционное право на жилище отнесено к комплексным правовым межотраслевым институтам5.

Во-вторых, наиболее последовательно обосновывается позиция о комплексности жилищного законодательства, но и данные утверждения подвергаются сомнению.

В-третьих, позиция о комплексности жилищного права как отрасли права базируется на аналогичных аргументах, доказывающих комплексность жилищного законодательства (поскольку авторы отождествляют данные понятия, не видя надобности в их разграничении).

Рассмотрим данные взгляды более подробно.

Наверное, наименее спорным выглядит утверждение о характеристике в качестве комплексной отрасли жилищного законодательства. Вместе с тем, для констатации такого вывода необходимо учитывать несколько моментов. Первый из них связан с возражениями более общего порядка, основанными на утверждении о том, что в силу наличия в любом источнике права норм как частноправовой, так и публично-правовой природы каждый нормативно-правовой акт – есть комплексный6, а соответственно есть акты, преимущественно гражданско-правовые и акты, преимущественно публично-правовые. В жилищном праве сложность такой классификации проявляется в том, что даже определить преимущественную природу соответствующих норм достаточно трудно. Это приводит к возникновению двух взаимоисключающих тенденций, которые, однако, вполне мирно сосуществуют. Речь идет о том, что, с одной стороны, обосновывается факт того, что основными нормами, входящими в жилищное законодательство, являются нормы гражданско-правового характера, а жилищные отношения в основной своей массе являются имущественными отношениями, составляющими предмет гражданского права. Эту точку зрения отстаивают и самые ярые приверженцы комплексности жилищного права7, и те, кто говорит об этом без подробной аргументации8. С другой стороны, небезосновательно отмечается, что «уже приняты Налоговый, Бюджетный… Земельный, Жилищный, Градостроительный и другие кодексы, носящие во многом административно-правовой характер»9. Не за горами утверждение о том, что жилищное право следует рассматривать как подотрасль права административного.

Нельзя, в связи с этим, не увидеть определенные справедливые утверждения в высказываниях Н. П. Асланян о том, что «смешение публичных и частных начал в силу их разнородности не принесет желаемого эффекта, т. к. публичное начало в конечном итоге изгонит частное, о чем наглядно свидетельствует наш советский опыт. Смешения частных и публичных начал не может быть в принципе, поскольку эти начала взаимоисключающие, полярные: либо равенство сторон, либо власть и подчинение…»10.

Второй момент, на который стоит обратить внимание, носит практическую направленность и связан с возможностью для органов государственной власти и органов местного самоуправления принятия различных норм или нормативно-правовых актов в области жилищных отношений. Так, И. А. Дроздов, обсуждая этот вопрос, видит проблему в том, что субъекты РФ могут принимать нормы, входящие в состав нормативно-правового акта, которые входят в предмет федеральных отраслей законодательства (при этом сам акт будет посвящен вопросам, относящимся к совместному ведению РФ и его субъектов). В связи с этим, автором предлагается считать, что слово «законодательство», которое использует Конституция РФ, должно приравниваться не к актам, а к правовым нормам. Либо признавать жилищное законодательство элементами законодательства, а не права, что «предполагает отождествление «законодательства» с «правом»11.

Полагаем, что первый из предложенных подходов наиболее приемлем как с точки зрения теоретического понимания соотношения понятия «системы права» и «системы законодательства» (ломка которого и, соответственно, отождествление законодательства и права вряд ли целесообразна12), так и с точки зрения достижения конечного результата – недопустимости «обхода» закона субъектами РФ и расширения их полномочий по вопросам, относимых к исключительному ведению РФ.

Теперь обратимся к доводам, обосновывающим комплексность жилищного права как отрасли права. Они таковы: это наличие в основном источнике жилищного законодательства норм различной правовой природы, в частности, конституционных (например, ст.ст. 12-14), административных (например, ст. 20, нормы раздела об управлении многоквартирными домами и др.), финансово-правовых норм, гражданско-правовых норм13. Кроме того, указывается на факт наличия норм, регулирующих отношения с иностранным элементом, и возможности применять к определенным жилищным отношениям соответствующее законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ14. Причем, Г. А. Свердлык, проведя подробнейшее изучение данного вопроса, не отрицает, что в середине 90-х годов, сам придерживался позиции об отнесении жилищного права к подотрасли гражданского права, а также отмечает, что такая позиция, высказанная в 60-е и 70-е годы прошлого столетия именитыми учеными имела право на существование и «была справедлива».

Что же изменилось за эти годы? Ознакомившись с аргументацией автора можно обнаружить, что им сделан акцент на увеличение объема нормативно-правовых актов, регулирующих подобного рода отношения. Можно ли на основании этого факта говорить о формировании комплексной отрасли права и конкуренции жилищного законодательства (по объему) с гражданским? Следует подчеркнуть, что сегодня в десятки и тысячи раз возрос объем нормативно-правовых актов, причем безотносительно к области правового регулирования. Приведение в этом случае каких-либо примеров, думается, даже нецелесообразно. Таким образом, представляется, что техническое увеличение объема правового регулирования жилищных отношений произошло одновременно с общей тенденцией российского законодательства по расширению количества нормативно-правовых актов. В связи с этим, факт наличия большого объема источников, регулирующих вопросы, связанные с жилыми помещениями, еще не свидетельствует о произошедших переменах в сущности жилищных отношений и соответственно не может являться аргументом в пользу «перерастания» жилищного права из подотрасли гражданского права в комплексную отрасль права15.

Взаимосвязи и проникновение частных и публичных отраслей друг в друга сегодня можно считать доказанным и обоснованным фактом16. Механическое перечисление того обстоятельства, что в каком-либо кодифицированном источнике наличествуют примеры несвойственных ему норм, не является убедительной аргументацией. Более того, подобное вычленение публично-правовых или частно-правовых норм лишь говорит о комплексности самого анализируемого источника и отрасли законодательства, в состав которой он входит, но не как о комплексности отрасли права.

Вопрос здесь в другом. Фактические отношения, возникающие по поводу жилого помещения, в основном носят имущественный характер. Выбор соответствующего метода (гражданско-правовой или административно-правовой) регулирования данных отношений не может быть объяснен только характером самих фактических отношений17. В силу этого, утверждение о том, что жилищные отношения – это отношения, возникающие по поводу жилого помещения, приводит к тому, что подобное «комбинирование» становиться неограниченным и необоснованным. Возникает логичный вопрос: где должна заканчиваться та грань, где «объединение» отношений вокруг объекта является достаточным, эффективным, целесообразным и необходимым? Современная позиция законодателя представлена 12 видами жилищных отношений (причем их перечень представлен как исчерпывающий). Однако в нем отсутствуют, например, отношения по налогообложению жилых помещений, по передаче жилых помещений в залог, отношения, связанные с регистрационным учетом граждан по месту жительства и по месту пребывания и многие другие. Нелогичным выглядит и полный отказ от включение в жилищные отношения тех, которые складываются при возведении многоквартирных домов: большинство практиков считают эти споры именно жилищными и, наверное, они больше отвечают этой характеристике, чем споры, связанные с техническим учетом жилищного фонда. При этом первые мы жилищными не считаем, а вторые на законном основании к ним относятся.

Отсутствие четких признаков жилищных отношений позволяет говорить о неком простом усмотрении законодателя, не основанном хотя бы на каких-то объективных критериях. Об этом же, как ни странно говорят и исследователи, имеющие непосредственное отношение к разработке основных современных актов жилищного законодательства. В частности, указывается, что «само содержание и смысл норм жилищного законодательства есть результат взаимодействия объективных условий и субъективных факторов» и преувеличивать волю законодателя в формировании системы жилищных отношений не стоит18. В свое время примерно об этом же говорил и Ю. Г. Басин, не видя других способов «объединения» данных отношений, как использование при систематизации правового материала субъективного избрания или то, что границы каждой отрасли определяет законодатель или ситематизатор19. Именно здесь науке необходимо озаботиться выработкой критериев, по которым возможно такое объединение, чтобы оно не превращалось в механическое перечисление отношений, поименованных в ЖК РФ. Однако в настоящее время такие попытки даже не предпринимаются. Исключением является только мнение П. В. Крашенинникова и Б. М. Гонгало, которые отмечают, что возможность собрать воедино указанные отношения «обусловлена не только и не столько волей законодателя, сколько тем, что они образуют объективную систему взаимосвязанных и взаимообусловленных20 (выделено мной – С. И.) общественных отношений»21. Вместе с тем, представляется, что обосновать такую взаимосвязанность и взаимообусловленность авторам не удалось. На примере отношений по договору социального найма предпринята попытка показать такую «общность» (учет нуждающихся – договор – содержание жилого помещения и т. д.). Однако данную «взаимообусловленность» ведь можно продолжить – приватизация, залог, купля-продажа и т. д., а соответственно, ответа на вопрос о том, какие критерии положены в основу для объединения определенных общественных отношений, связанных с жилым помещением в некую единую группу, мы так и не получаем.

Чем же специфичны жилищные отношения? Данный вопрос можно исследовать с нескольких сторон. В настоящей работе мы предложим три уровня, которые позволят последовательно отграничить жилищные отношения от иных общественных отношений, а также от отношений, возникающих по поводу жилого помещения.

Первый уровень – объект. Благодаря ему, мы отграничиваем жилищные отношения от иных видов общественных отношений. Они возникают по поводу созданного или создаваемого жилого помещения. Как следствие – большая их часть является социальными отношениями (возникающими в сфере распределения, обмена и потребления общественного продукта) и лишь небольшая часть (по созданию объекта) может быть отнесена к производственным отношениям.

Второй уровень – субъектный состав. Благодаря данному уровню мы можем заметить, что с точки зрения участия в таких отношениях физических и юридических лиц никаких особенностей нет. А вот для публичных органов участие в отношениях по поводу жилых помещений следует считать жилищными, если: а) они являются следствием исполнения конституционно закрепленных положений о социальной защите отдельных категорий граждан путем решения их жилищных проблем; б) эти отношения возникают в связи со значимостью объекта в масштабах отдельной личности и государства, что заставляет последнего устанавливать определенные ограничения применительно к его использованию.

Третий уровень – содержание данных отношений. Здесь требуется обратить внимание на критерий вынужденности участия в данных отношениях.

Такая черта может быть представлена с двух позиций: с физиологических позиций (в необходимости обладать жильем для выживания) и с объективных позиций (ограниченность жилищного фонда (как следствие проживание в жилом помещении нескольких лиц) и преобладание многоквартирных домов). Для публичных органов вынужденность выражается в обеспечении жилыми помещениями социально незащищенных лиц.

Благодаря такому последовательному подходу из числа жилищных как минимум следует исключить: а) иные отношения по поводу жилых помещений, возникающих при участии государства (налоговые, бюджетные и т. п.); б) отношения по поводу жилых помещений, возникающих в сфере предоставления жилых помещений собственниками (физическими и юридическими лицами) третьим лицам, а также отношения по использованию жилых помещений, в которых отсутствует критерий вынужденности.

В отношении участия государства в жилищных отношениях следует добавить еще один момент. Озвученные причины участия публичных органов в жилищных отношениях не должны рассматриваться как безусловное признание неравноправия их участников, для констатации их истинной публичной природы. «Публичность» заключается лишь в том, что государство выступает субъектом этих отношений. Во всем остальном, а именно, действие публичных органов в интересах граждан (а не в собственных интересах), для реализации закрепленной конституционной обязанности данные отношения обладают существенной спецификой. Такая специфика проявляется в конструировании особых субъективных прав граждан, которые строятся по модели гражданских субъективных прав (как мера возможного поведения), но ограниченная определенными «необходимостями».

Применительно к критерию вынужденности добавим, что частое отсутствие добровольности в данных отношениях, безусловно, требует продуманного регулирования и дает существенное основание для сомнения в единстве имущественных отношений, регулируемых гражданским правом и имущественных отношений, являющихся предметом регулирования жилищного права22.

Особенностью обладает и метод правового регулирования жилищных отношений. Здесь тоже (как и в предмете) прослеживается «ситуация от противного». Если жилищные отношения возникают с участием государства, то использование властных методов практически отсутствует (добровольность постановки на учет, заключение договоров). Если же жилищные отношения возникают с участием граждан, то равноправие, как черта метода регулирования может быть поставлена под сомнение23. Обосновать специфику метода жилищного права в рамках данной работы не представляется возможным. Мы лишь коротко продемонстрируем, что признаки метода гражданского права в большей своей степени отсутствуют при регулировании жилищных отношений. В частности, правонаделение (для жилищных прав вынужденность с физиологических позиций (в обладании жильем) и с объективных позиций (преобладанием многоквартирных домов) сопровождается совпадением прав и обязанностей (вправе жить – обязан жить); диспозитивность (носит ограниченный характер, поскольку правонаделение сопровождается негативным для лица последствием, то возможность как черта субъективного права ограничивается в определенной степени должным или необходимым); равенство как эквивалентность (в жилищном праве вселение лица государством направлено на решение социальных задач; для собственника, вселяющего члена семьи или родственника эквивалентность может быть представлена разве что получением положительных эмоций и душевного комфорта; суд, вселяя (или сохраняя право проживания) бывшего члена семьи, решает задачу сохранения блага, физиологически необходимого для существования человека). Не является равенство в жилищном праве безусловным и в том случае, если характеризовать его как основной принцип. Так, в случаях, установленных самим ЖК РФ, другим федеральным законом или существа отношений, возможно отступление от этого базового основного начала (ст. 1 ЖК РФ).

Таким образом, характеристика особенностей жилищных отношений и тех способов, которые используются для их правового регулирования, представляется, ставит под сомнение позицию о комплексности жилищного права. В рамках приведенных в данной работе аргументов невозможно сделать полностью обоснованный вывод о том, что жилищное право в настоящее время может претендовать на самостоятельность, однако, позволяет высказать подобное предположение.

_____________________________

1Бир С. В. Проект Основ жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик // Проблемы государства, демократии и права в материалах XXVI съезда КПСС. Тезисы докладов и сообщений научной конференции (13–14 ноября 1981 года). Ростов-на-Дону. 1981. С. 82.
2См.: Аскназий С. И., Брауде И. Л., Пергамент А. И. Жилищное право. М.: Юрид. лит-ра, 1956. С. 15.
3Рамзаев П. В. О месте жилищного права в системе советского права // Цивилистические проблемы правового статуса личности в социалистическом обществе. Саратов: Изд-во саратовского ун-та. 1982. С. 48.
4Там же. С. 50–51.
5Пчелинцева Л. М. Право военнослужащих на жилище: теоретические аспекты и проблемы реализации. М.: Норма, 2004. С. 156.
6См.: Попондопуло В. Ф. Частное и публичное право как отрасли права // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 2. Екатеринбург: Институт частного права, 2002. С. 17–40.
7Свердлык Г. А. Становление жилищного права как комплексной отрасли права (исторический аспект развития с 60-х годов прошлого века по настоящее время) / Жилищное право. 2007. № 4.
8Гонгало Б. М. Основные начала российского жилищного законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. № 3. С. 27.
9Административное право: учебник / Под ред. Попова Л. Л. // (СПС «Консультант Плюс).
10Асланян Н. П. Основные начала российского частного права. Иркутск: Изд-во ИГЭА, 2001. С. 198.
11Дроздов И. А. Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М.: Статут, 2006. 236 с.
12Авторитетные ученые категорически высказываются за отождествление жилищного права и жилищного законодательства. Например, Ю. К. Толстой отмечает, что «в конечном счете и жилищное право, и жилищное законодательство состоят из норм. Утверждение, будто жилищное право состоит из норм, а жилищное законодательство – из нормативных актов, опровергается уже тем, что сами нормативные акты состоят из норм. Именно поэтому они и называются нормативными». (Толстой Ю. К. Жилищное право: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. С. 12–13).
13Абсолютно такой же состав Основ жилищного законодательства описывал в свое время О. А. Красавчиков, указывая на известную совокупность норм государственного, административного, гражданского права, а также финансово-правовых норм и норм, осложненных иностранным элементом (Красавчиков О. А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа // Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: УрГУ. 1981. С. 10–11).
14См.: Свердлык Г. А. Указ. соч.
15Более подробно мы говорили об этом ранее. См.: Суслова С. И. Об основных началах гражданского и жилищного законодательства // Мировой судья. 2010. № 2. С. 7–10.
16См., например, Челышев М. Ю. Система межотраслевых связей гражданского права: цивилистическое исследование. Автореф. дисс…д.ю.н., 12.00.03. Казань, 2009. 42 с.
17Иоффе О. С. Избранные труды: В 4 т. Т. 1. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому гражданскому праву. Спб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 69–70; Черепахин Б. Б. Труды по гражданскому праву. М.: Статут, 2001. С. 119.
18См.: Кодификация российского частного права / под ред. Д. А. Медведева. М.: Статут, 2008. С. 169. (авторы раздела – Гонгало Б. М., Крашенинников П. В.).
19См.: Басин Ю. Г. Вопросы советского жилищного права, Алма-Ата, 1963. С. 19, 20.
20О функционально взаимосвязанных общественных отношениях говорил и О. А. Красавчиков (См.: Красавчиков О. А. Основы жилищного законодательства: предмет регулирования и юридическая природа // Основы советского жилищного законодательства: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: УрГУ. 1981. С. 23)
21Кодификация российского частного права / под ред. Д. А. Медведева. М.: Статут, 2008. С. 169. (авторы раздела – Гонгало Б. М., Крашенинников П. В.). С. 168.
22Когда характеризуются имущественные отношения, включаемые в предмет гражданского права, то в основном, ученые выделяют следующие их характеристики: это волевые отношения; имеют экономическую ценность, эти отношения имеют товарно-денежную форму (преимущественно); их стоимостный, оценочный характер; возмездность (как правило); эквивалентность; имущественная самостоятельность; признак равенства участников. Характеристика всех этих признаков в той ли иной степени может быть поставлена под сомнение, если затронуть жилищные отношения: и волевой признак (вынужденное участие в них), и преимущественную возмездность и эквивалентность (статус членов семьи, минимальные платежи в социальном найме и т. п.), и равенство участников (в самом ЖК прямо установлено отступление от него).
23Черты метода гражданско-правового регулирования более подробно, см.: Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. 2-е изд., доп. М.: Статут, 2006. 240 с.

 
   
 

© Бизнес, менеджмент и право